对检察机关提起民事公益诉讼的几点思考 贵州省**检察分院? 翟培友? 郭正元 内容摘要：随着我国经济的发展，许多侵害公共利益案件不断涌现，而检察机关有权代表公共利益提起民事公益诉讼已成为理论界与实务界的共识。但就检察机关在民事公益诉讼中的主体地位、诉讼权利、诉讼范围等问题尚未形成统一看法，诸多问题有待进一步厘清。本文从理论和实践层面，对检察机关提起民事公益诉讼的有关问题作简要探讨。
关键词：检察机关；
民事诉讼；
公益诉讼；
思考 近年来,面临国有资产大量流失、公害事件等侵害国家利益及社会公共利益且需要予以救济的案件频频发生，人们在关注个人权利救济的同时, 公共利益的保护也逐渐备受重视。在目前的司法实践中，许多地方检察机关已代表公共利益提起民事诉讼作了有益探索和成功尝试，为我国民事公益诉讼的立法及实践提供了宝贵的经验和现实性依据。然而，当前提起民事公益诉讼还缺乏相关的法律依据，在立法和司法上仍然存在诸多理论问题有待厘清。笔者试着从以下几个方面作简要探讨。
一、检察机关在提起民事公益诉讼中法律地位问题 当前，对检察机关提起民事公益诉讼后，其诉讼中代表谁、担任什么样的角色和应起什么样作用，是理论和实务中争议的焦点。从我国现行《民事诉讼法》第108条的规定来看,对于起诉主体的限制为“与本案有直接利害关系”,如果没有直接利害关系,则不能向法院主张权利,此亦为起诉主体的适格问题。由于检察机关在民事公益诉讼中所要维护的权益与自身并无直接的利害关系,所以如何解决之,已成为建立民事公益诉讼制度所必须要解决的要害问题。当前对检察机关在民事公益诉讼中主体资格存在 以下几种观点：原告人说、公益代表人说、民事公诉人、国家监诉人、公诉人说等。
笔者认为，要准确定位检察机关在民事公益诉讼中的地位，必须明确：我国宪法规定了检察机关是国家的法律监督机关，享有法律监督权。这种意义上的法律监督权虽是处于抽象的、静态的、法律规定层次的监督权，而一旦这种监督权运作到被监督的对象或监督的领域，就会使得“条文性监督权”转化为“现实性监督权”。也就是说，检察机关是国家的法律监督者，法律监督者本身不具有诉讼意义，需要进一步转换。只有检察机关提起民事公益诉讼，才使其具有诉讼上的身份和地位，才享受相应的诉讼权利，承担相应的诉讼义务。因此，检察机关在提起民事公益诉讼时的法律地位应是实质意义上和诉讼意义上相结合的法律地位。基于法律监督机关的身份可以确定，检察机关在民事公益诉讼制度中的地位应定位为“民事公益诉讼人”。首先，当法律规定的民事公益诉讼的因由出现时，检察机关以自己的名义代表国家、社会公共利益提起诉讼，是民事公益告诉人；
其次，在民事公益诉讼过程中，检察机关依然因其国家法律监督机关的权威地位而享有诸如在取证方面的便利，以保证公益诉讼的顺利、有效进行，体现了“国家机关追诉”的特色；
再次，在提起民事公益诉讼过程中，若检察机关发现案件性质己经转为刑事性质，可自己决定撤**事公益诉讼，转而提起刑事诉讼以及附带民事诉讼。因此，从以上几个方面分析，将检察机关定位于民事公益诉讼人地位是最佳选择。
二、检察机关提起民事公益诉讼的范围问题 构建检察机关提起民事公益诉讼制度, 程序上首先要解决哪些案件可以通过检察机关提起诉讼的形式来维护公共利益。笔者认为决定检察机关提起民事公益诉讼的案件范围有两个因素: 其一, 检察机关提起民事公益诉讼本质上体现了国家对民事主体行使权利的适当干预, 这种干预是对当事人之间私权的必要干涉,“检察机关提起民事诉讼很大程度是以行使公权力的外壳代替、帮助私权主体行使他们应有的诉权。”因此, 案件应当严格限制在公共利益范围之内, 不宜过宽。其二, 还应当考虑检察机关工作实际负担能力。在我国, 检察机关还承担刑事公诉、刑事侦查、法律监督等许多重要职能,检察机关不可能把全部精力投放在提起民事公益诉讼工作中。基于以上两点因素, 结合中国当代社会公共利益被侵害的具体情况, 笔者认为检察机关提起民事公益诉讼的范围应为:（1）侵害国有资产, 损害国家利益的案件。随着国有企业改革的不断深入, 国有资产流失现象十分严重, 检察机关可以以原告身份针对侵害国有资产的行为提起民事公益诉讼,以维护国家利益。（2）公害案件。公害案件是指直接造成不特定的大多数人的人身和财产损害的环境污染、突发公共卫生事件等案件。环境污染、突发公共卫生等公害事件一旦发生, 往往会直接造成不特定的、大多数人的人身与财产损害。同时由于公害具有一定的潜伏性, 损害的范围广, 致害的原因一般比较复杂, 再加上发生公害事件的主体一般都有强大的经济实力, 普通受害者很难举证。对此, 检察机关作为公共利益的代表可以提起民事公益诉讼。（3）侵害消费者权益的垄断案件。在市场经济条件下, 一些依法享有独占地位的经营者往往利用自身的垄断地位, 损害社会公众的利益, 如限定用户或者消费者只能购买或者使用其指定的经营者生产、经销的商品, 擅自提高或增加收费项目等。实际生活中, 由消费者单独起诉这些垄断经营者效果并不是很好, 消费者败诉居多。对该类案件, 选择一些具有重大影响的案件由检察机关提起诉讼, 可以有效地维护社会公共利益, 将侵害公众利益的垄断经营行为纳入法律制裁之中。（4）涉及公民重大利益并损害公序良俗的民事案件。如无效婚姻诉讼、继承案件、确认亲子关系案件、确认财产无主案件等。（5）其他需要检察机关介入的重大民事案件。综上, 对于检察机关提起民事公益诉讼的案件范围应当由法律明确规定。
三、检察机关在提起民事公益诉讼中的诉权问题 对检察机关代表公共利益提起民事诉讼后，在诉讼过程中享有何种权利，承担何种义务，也是理论和实务中存在争议的问题。有观点认为，检察机关在诉讼中享有与普通民事诉讼原告基本相同的诉讼权利, 诸如起诉权、申请回避权、辩论权、调查取证权、上诉权等, 承担相似的诉讼义务如举证、遵守法庭纪律等义务。也有观点认为，检察机关在民事公益诉讼中不仅享有与普通民事诉讼原告基本相同的诉讼权利和义务，同时还享有其他一些特殊权利。
如何定位检察机关在民事公益诉讼中的权利义务，笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼, 既具有当事人的地位, 又具有法律监督者的地位; 同时既不是以完全意义上的当事人身份出现, 又不是完全以法律监督者的身份出现。这就是检察机关在提起民事公益诉讼中享有诉权时的内在矛盾及其所享有诉权的全部内容。在检察机关既具有当事人的地位 , 又具有法律监督者的地位时, 就其所具有的当事人的地位而言, 检察机关应享有普通当事人具有的诉权, 比如申请回避权、变更或撤销诉讼请求权, 庭审中的请求调解权等等; 就其所具有的法律监督者的地位而言, 检察机关应具有对错误生效判决请求上级检察机关提起抗诉权等。同时检察机关既不是完全意义上的当事人身份, 又不是完全意义上的法律监督者的身份。就其不是完全意义上的当事人身份而言, 检察机关除以普通当事人身份与对方当事人享有的平等诉权外, 检察机关还以法律监督者的身份享有特殊的权利, 就此而言与对方当事人不具平等性, 正因为如此, 检察机关介入公益诉讼案件就是需要检察机关有这种特殊权利来保护国家和社会利益。所以总起来看, 笔者认为, 检察机关在民事公益案件中享有的诉权, 是提起诉讼权与监督诉讼权两者的统一, 同时又不是两种权利完全的实现, 这些需要在立法上加以明确和规定。
四、检察机关在民事公益诉讼中被告能否反诉的问题 当前，对于检察机关提起的民事诉讼中的被告能否提起反诉主要有两种观点。一种意见认为,对于检察机关提起的民事诉讼,被告不能反诉。因为检察机关是代表国家和社会公益提起的诉讼,反诉就是针对国家和社会的诉讼。如果被告因合法权益受到检察机关侵害的，有权就其损失申请国家赔偿。另一种意见认为在检察机关提起的民事诉讼中，被告是可以反诉，也应当享有反诉权的。不允许被告反诉是对互相联系的诉讼人为地加以割裂，不仅不利于诉讼的效率和经济，而且由于原被告的诉讼地位和权利不平等 ，影响诉讼的公正。然而，检察机关在提起的民事公益诉讼中，被告不能针对检察机关提起反诉，已成为理论界和实务界的一致看法。笔者认为在检察机关提起的民事公益诉讼不允许被告提起反诉。理由如下:一是由于反诉请求的对象在本诉中没有作为原告出现，反诉权处于一种事实上不能行使的状态，此时被告只能针对实体法律关系的相对方另行提起诉讼。而本诉的受诉法院可因牵连管辖权对两个案件进行合并审理。从而可以避免作出相互矛盾的判决，对于被告实体权利的实现也不会有不利影响。二是允许被告反诉只会使诉讼变得更复杂。比如对于有特定权利主体, 只是由于该权利主体怠于行使权利而由检察机关直接提起民事公益诉讼的, 如果允许被告提起反诉，在提起反诉后, 法院应当立即追加该权利主体为共同原告和反诉被告, 与原案一并审理。检察机关可以行使属于特定权利主体的权利进行抗辩, 也可以监督该特定权利主体的诉讼行为, 以维护国家、社会公共利益不受损害。但是, 这样一来把检察机关提起的民事公益诉讼程序搞得非常复杂化，加大诉讼成本，降低了诉讼效力。
五、检察机关提起民事公益诉讼后的诉讼风险承担问题 检察机关提起民事公益诉讼以后,可能胜诉, 也可能败诉。胜诉以后只是胜利成果如何分享的问题,但是败诉的后果如何分担呢? 一种观点认为, 败诉的诉讼后果应该由检察机关来承担, 因为只有这样才能做到权利与义务相一致, 也只有这样才能约束检察机关不滥用诉权, 导致司法资源的浪费。另一种观点则认为, 败诉的诉讼后果, 如诉讼费用等等不应由检察机关来承担。因为检察机关在胜诉的时候就不享有权利, 败诉的时候当然也不承担后果, 否则才是真正的权利与义务不一致。笔者认为，检察机关不应（承担）诉讼败诉后果。检察机关是以自己的名义维护国家、社会公共利益，与诉讼结果不存在实体上的利害关系，被告不能在胜诉的情况下要求检察机关承担赔偿责任，而应将此责任转归于国家，因检察机关提起民事公益诉讼而被强制参加诉讼，并因此造成损失的，当事人可以通过国家赔偿的途径进行救济。当然，这有赖于民事诉讼中司法赔偿的范围扩大配套进行。因此，将民事公益诉讼败诉后果归责于国家，不仅可为检察机关提起民事诉讼提供强有力的保障，也可给当事人的合法权益以及时保护，而且与检察机关在民事诉讼中的地位相符。
总之，检察机关提起民事公益诉讼制度的建立不仅仅是诉讼程序的问题，它还涉及到许多实体法内容。不仅需要坚实的理论依据作支撑，更需要有益的司法实践做后盾。在该项制度建立时，不仅要借鉴国外的相关立法，还要考虑到我国的司法实践及法律本土资源，以便于具体操作和运用。
? 参考文献：
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