中国农村金融体系的功能缺陷与制度创新 作为存在明显二元经济特征的发展中国家，“三农问题”从根本上影响着我国经济和社会能否稳定、健康、和谐的发展。纵观我国农村经济改革发展历程，可以看到农村基础设施薄弱、农业生产方式落后、农业产业结构不合理、新农村建设资金总量不足等问题成为我国新农村建设中的制约因素，但其中，农村金融体制改革成为整个农村改革中最为薄弱的环节，特别是在不发达地区，农村金融体系存在着金融业务相对萎缩、农户贷款困难和金融机构经营不善等一系列问题,已不能完全适应农村经济发展的实际需要, 农村金融体系需要进一步改革和创新。以毕节地区为样本，分析我国当前农村金融体制改革中存在的问题和对策，既对促进毕节地区“三农”问题的解决、推进该地区新农村建设有重要的实践意义，又可以推广到其他农村地区，尤其是西部贫困地区的农村金融改革，因此具有重大的理论和实践意义。
现在，我主要介绍三个方面的内容：第一部分简要介绍我国农村金融体系的现状；
第二部分针对我国农村金融体系存在的问题，提出相应的政策建议；
第三部分就毕节地区未来农村金融体系的建设和发展，提出具体的改革措施。
一、我国农村金融体系的现状 纵观我国农村金融的发展演变，大致可以分为两大阶段[1]：
第一阶段（1978年—1995年），这一时期农村金融体制改革的思路是“农业银行商业化，农村信用合作化，逐步实现政策性金融与商业性金融分离”。通过恢复和改革农业银行、组建农业发展银行、恢复农村信用社合作金融的性质、支持民间借贷发展等具体措施，形成了以农业银行为主导，农村信用合作社为基础，其他金融机构和融资方式为补充的多元化农村金融体系。 第二阶段（1996年至今），这一时期以农村信用社改革为重心，通过分离农村信用社与中国农业银行行政隶属关系、加强农信社产权制度和管理体制改革，建立起以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系。
经过三十年的改革，我国农村金融体系从无到有、从简到繁，已初具规模，为增加支农信贷投入、促进农村经济发展和社会主义新农村建设发挥了积极的作用。但也应该清醒地看到，现阶段我国农村金融体系还存在以下几个方面的问题：
1、农村金融体制改革与农村经济发展现状相脱节，导致农村金融市场的供求摩擦。
以家庭为单位的小农经济仍然是当前我国农村主要的生产模式。以毕节地区为例，由于农村人多地少、地形复杂，人均耕地面积十分狭小（07年毕节地区人均耕地面积不足0.8亩），生产机械化程度低（见表一）。这种生产模式对资金的需求往往额度小、收益低、风险高，再加之农业生产的季节性特征，因此需要相应的金融机构能够提供小额信贷。而与此相对的是，1997年中央金融会议以后，农村金融机构的商业化改革趋势加强，商业性的金融企业以“逐利性”和“业务批发性”为其典型特征，对利润的追求促使它们将贷款业务逐渐从小额交易的农村转向收益更高的城市。据统计，从98年至07年，四大国有商业银行共撤并3.1万个县（及以下）机构[2]。在毕节地区，乡(镇)及以下农村商业银行营业网点最多时有142家，到2003年初为止已全部撤并。但商业银行并未彻底地退出农村金融市场，只是大量收缩农村贷款业务，仍吸收存款，并将所吸收存款的大部分转移到城市。这正是造成农村金融市场资金短缺与资金外流并存的主要原因。毕节地区2008年1— 7月农业存款增加额为42455.8万元，农业贷款增加额为41048万元，净流出1407.8万元（见毕节地区统计信息网统计月报）。
表一：毕节地区各县2007年农业生产基本情况 ? 毕节? 地区 毕节 大方 黔西 金沙 织金 纳雍 威宁 赫章 农业人口???? （万人） 704.49 119.46 96.25 80.07 55.91 92.43 80.17 115.25 64.97 耕地面积???? （千公顷） 364.42 59.01 49.76 40.76 34.17 40.56 30.70 71.70 37.76 农民人均纯收入（元） 2458 2484 2274 2530 2938 2246 2388 2101 2308 农业机械总动力（万千瓦） 192．78 31．51 25．04 25．53 26．51 18．46 21．56 25．64 18．52 ? 2、各农村金融机构职能定位模糊，制约了农村金融市场经营效率的提高。
主要表现在：
（1）农村政策性金融机构职能缺位。农业发展银行是当前我国唯一的农村政策性金融机构，在市场经济条件下本应成为政府调控农村经济、支持农业发展的政策性工具，但在实际运行中，却未能履行政策性金融对农户和农村企业的扶持和保护职能，其业务范围仍主要局限为满足粮棉油收购贷款业务。其中2006年农发行全年累放粮棉油收购贷款2507亿元，农业产业化龙头企业和加工企业贷款825亿元[3]，再加之储备和农业科技贷款，占所有信贷资金90%以上。所谓的一体两翼业务发展格局（以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼）尚未真正形成，“两翼”作用的狭小限制了农发行对我国农村金融体系的调节作用，其支农贷款的规模、品种和覆盖地区，都难以有效弥补农行等金融机构退出农村金融市场造成的空缺。
（2）包括邮政储蓄银行在内的国有商业银行对农村资金的“倒吸”。据统计，当前商业银行吸收18.4%富裕农户的存款，但只给4.5%的农户发放贷款[4]。以农业银行为例，20世纪80年代中期之前，该行98%的贷款是投向农村，90年代中期以后，其贷款投放逐步从农村转向城市，农业贷款仅占各项贷款余额的 10%左右[5]。尽管改革使得商业银行在县级（及以下）地区剩余机构的平均收益提高，却严重地降低了农村金融服务的供给水平；
而邮政储蓄银行挂牌之前的各农村邮政储蓄机构更是以其“只存不贷”的政策，被称之为农村资金“抽水机”。据有关部门统计，毕节农村地区04年—06年经邮政储蓄机构流出资金16亿元[6]，进一步加剧了农村资金的供求矛盾。
（3）农村信用社内部管理结构失衡，支农作用弱化。在商业银行逐步撤离农村金融市场之后，农信社作为农村获得资金的主渠道显得弥足珍贵。但因产权虚置、内部治理结构不完善等问题抑制了其职能的发挥。农信社的产权主体名义上是全体入股社员，但在实际运行中，其产权主体却转变为国家或集体，造成了产权虚置，严重削弱了社员所拥有的权利。[7]再加之“趋利避害”的选择性贷款趋势加强，贷款结构亦表现出明显的“城市化”倾向。根据国际农业发展基金的研究报告，我国农村信用社的贷款实际上仅覆盖了20%左右的农户，与其在农村金融上的垄断地位相差甚远。[8] （4）民间借贷规模的扩张。民间借贷作为正规金融企业的补充，若能进行合理规范，当然会对推动农村经济发展起到积极的作用。但从另一个角度来看，近几年我国民间借贷的迅猛发展，却从反面证明了农村金融市场资金的稀缺性，特别是在当前我国农村有接近50%的民间贷款利率高于正规金融中同类贷款利率的条件下，民间借贷的规模却仍在不断加大。03年贵州省企业调查队曾做过一个入户问卷调查，结果发现因无法在当地信用社贷到款而被迫选择高利贷的农户比例为57.81%，其中已经由高利贷贷到款项的农户有51.2%，而认为自己获取资金的主要渠道是高利贷的农户比例则高达23.2%[9]。
? ? ? 2003年毕节地区高利贷比例 ? 3、整个农村金融体系中保险、担保等业务的发展滞后是导致农村金融供求磨擦产生的一个重要问题。
其中农业保险是提高农户抗御风险能力、拓宽融资渠道、间接保障增收的手段，但总体来看，我国农业保险却严重缺乏，据保监会统计数据显示，我国2005年第一季度的农业保险仅占财险收入的0.63%。而毕节地区由于受财政状况的影响，农业保险发展严重滞后于其他地区。
4、我国农村金融体系法律环境缺失、金融监管虚置、服务意识弱化等环境恶化现象制约了农村金融进一步发展。
二、深化农村金融改革的政策建议 针对当前我国农村金融供需之间的矛盾，我们应当看到完善农村金融体系的根本还在于农村经济、金融整体制度的改革与创新，只有使制度供给与农村金融需求相吻合，才能有效地促进农村金融的发展，扩大农村金融供给。
1、提高农户和农村企业收入，培育农村金融有效需求。
要改变农村金融有效需求不足的现状，提高农户和农村企业的收入并着力改善他们的预期成为当务之急。首先要积极发展现代农业，强化科技支农，加大对农业基础设施的投入，提高农业劳动生产率，增加农户的基本收入；
其次要打破我国的二元经济结构，建立城乡统一、竞争有序的劳动力市场，向进城务工的农民提供一个平等的就业机会，增加农户的非农产业收入。通过农户总收入的提高，增加农户有效金融需求；
再者，进一步深化农地流转机制改革，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法、自愿、有偿原则，健全土地使用权交易市场，条件成熟的地区可以发展多种形式的适度规模化经营，提高农业综合生产能力。这既是提高农户有效需求能力的手段，也是使农户加强承贷能力、形成合理预期、提高生产性投资意愿的方式；
最后要以市场为导向，大力推进农业产业化发展。农业产业化的发展在一定程度上能够解决银行贷款中的信息不对称问题，既有助于扩大银行资金来源，又能提高农户进入市场的组织化程度，有利于改善农户的资金需求和担保能力，并能迅速扩大龙头企业的生产基地，实现农村金融和农村经济的良性互动，逐步解除需求型金融抑制。
2、加快农村金融改革与创新，重构服务“三农”的农村金融体系。
首先要适应我国农村金融需求的特点，改革现有的农村金融机构，形成合理分工、功能互补的农村金融组织体系。进一步强化农发行政策性金融职能，由当前单纯支持粮食流通向综合性职能转变，成为既能支持农村基础设施建设，改善农业生产条件，又可以进一步扩大政策性贷款覆盖面，向农业项目提供中长期贷款，满足农产品加工企业固定资产投资需要的政策性金融机构；
充分发挥农村商业性金融机构资金融通功能。商业性金融机构的贷款重点在于支持高科技农业、出口创汇农业以及农业产业化龙头企业的资金需求，以期获得较高的收益。但与此同时，商业性金融机构应增强为三农服务的意识，在农村设有网点的商业银行应严格按照国家规定，承担发放一定比例农业贷款的任务，并应积极开发适合农村需求的金融产品，开拓农村金融市场。
其次要积极发展新型农村金融机构。我国农村地区小农经济的特点决定了以发放短期、小额贷款为主的区域性、小型化金融机构是解决当前农村金融供需矛盾的最佳选择。近年来银监会进一步调整和放宽了农村金融机构市场准入政策，在一些省市试点运行村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，以期为农村中的小农户和中小企业提供充分的金融服务，填补商业性金融机构向大型化发展而造成的农村资金短缺。
最后要加快创建农村保险、担保机构，完善农村金融支撑体系。面对农业生产的高风险，单纯依靠金融机构的系统风险管理机制和商业性保险机构无法有效规避风险，而弱小的农户更是无力承担风险，因此应当积极推进以政府引导与市场运作相结合的农业贷款保险体系，采取国家独资或以国家投资为主、多方参股的方式筹集保险基金[10]；
同时应加快建立健全农村金融信用担保体系。可由政府出资建立农村金融担保部门，直接为农村金融机构有关业务提供担保，也可以制定利益补偿政策，引导各类商业信用担保机构开展农业担保业务。
3、建立高质量的政府服务体系，营造有利于农村金融发展的制度环境。
由于我国农业高风险、低收益和弱质性特征，在农村金融改革中，政府并不是无作为的，但政府亦不能过多地干预农村金融机构的改革，应本着“有所为有所不为”的原则，将职能定位于为农村金融改革与发展提供更为完善的制度保障。具体来讲，一要逐步放开农村金融市场，适当降低准入门槛，通过制定合理的准入规则和公平竞争政策，实施支持金融创新的监管措施，培育多元化的农村金融机构，吸引各类资本到农村投资；
二要继续加大财政支农投入的力度，建立长效支农机制，重点加强农业基础设施建设，实现农业的可持续发展；
三要对从事农业贷款和农村保险业务的金融机构提供财政贴息、保费补贴等方式补偿，通过对支农机构提供相应的利益补偿提高其风险覆盖能力，并在一定期限内，继续保持减免农村金融机构营业税、所得税政策，继续实行差别存款准备金政策[11]，提高农村金融机构投资“三农”积极性；
四要控制农村资金外流，规定在农村设有网点的商业银行应将吸收存款的一定比例用于农村，达不到比例要求的商业银行应引导其逐渐退出农村市场；
五要构建和完善农村社会保障体系，减少农户的非生产性资金需求，提高借入资金的预期收益率。
三、毕节地区农村金融改革与创新的具体措施 针对毕节地区农村经济和金融发展的现状，在今后农村金融改革与创新工作中，应具体做好以下几个方面的工作：
1、创新农村金融体制，搭建农村多种融资平台。目前的工作重点是通过税收优惠政策支持“毕节发展村镇银行”等新型农村金融机构的组建与发展，以拓宽农村融资渠道。
2、积极支持地区已纳入全省小额贷款公司试点的单位，扶持推进小额贷款试点工作，引导民间资本合理有序流动与发展。
3、进一步改革毕节地区现有农村金融机构。当前毕节地区主要农村金融机构有：农村信用社、邮政储蓄银行、农业发展银行和农业银行。在下一步改革中，要强化农信社的“支农主力军”作用。农信社应以产权制度改革为突破口，在整合内部资源的同时，合理吸收外部资金入股，加强约束，完善内部法人治理结构。在此基础上改革经营管理模式，采取股份制、合作制或股份合作制等经营方式，因地制宜地建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，通过农户小额贷款和联户贷款等方式[12]，不断增加农信社对农村经济的支持力度。与此同时，支持邮政储蓄银行改革，积极发挥其农村网点众多的优势，加强为“三农”服务的功能。
4、积极发展和规范、完善农村各种合作基金会组织。合作基金会是老百姓自愿参与、互相调节资金余缺的民间融资组织。实践证明，合作基金会只要建立在平等、自愿、互利的基础上，通过正确的引导和规范的管理，对缓解农村居民融资难的问题是有积极作用的。
5、积极支持发展农业保险，增加农业生产抗风险的能力。首先, 要合理划分商业险种和政策性险种, 赔付率高、无法商业化运作但又是农业生产风险保障所必需的险种应归为政策性农业保险,政府应给予资金上与政策上的支持。考虑到毕节地区的财力状况，农业保险改革先期应以金沙县为试点县，以养殖业、种植业保险为突破口，逐步向全区农业生产领域推广。
6、本着“社会融资、企业化运作”的原则，建立资金来源多元化的农业担保体系。
7、通过允许民间资本参股等方式，积极探索创建为农村中小企业融资的毕节试验区中小银行，满足中小企业特别是农村中小企业不同成长阶段的融资需求。
8、设立毕节试验区产业投资基金，创新产业融资平台。以稳定规模为150亿元的毕节试验区产业投资基金为起点，逐步扩大基金规模，发挥基金的市场带动效应，拓展产业融资的新渠道，提高直接融资比例，进一步完善直接融资和间接融资的新型体制机制。
[1] 匡家在：《1978年以来的农村金融体制改革：政策演变与路径分析》，《中国经济史研究》，2007年第1期 [2] 韩俊等：《中国农村金融调查》，P14-15,上海远东出版社，2007年 [3] 中国农业发展银行2006年年度报告 [4] 刘玲玲等：《中国农村金融发展研究：2006汇丰—清华经管学院中国农村金融发展研究报告》，P38，清华大学出版社，2007年 [5] 韩俊等：《中国农村金融调查》，P5、P15,上海远东出版社，2007年 [6] 王玉屏：《加快农村金融改革 服务社会主义新农村建设》，《乌蒙论坛》，2007年第3期 [7] 杜英娜等：《论缓解农村金融抑制的制度创新》，《商业时代》，2007年第14期 [8] 李小青等：《提高我国农村信用社支农水平的策略研究》，《商场现代化》，2007年10月 [9] 《贵州毕节高利贷状况调查》，2003年7月，http://www.qagri.gov.cn/sites/MainSite/Detail.aspx?StructID=17796 [10] 那洪生：《对我国农村金融抑制问题的研究》，《黑龙江金融》，2004年第1期 [11] 蒋定之：《推进农村金融改革和创新 构建和谐社会主义新农村》，《中国农村信用合作》，2008年第1期 [12] 韩俊：《建立统筹城乡发展的制度体系》，《经济与管理研究》，2006年第11期