关于对全国工业园发展现状 的探索与分析 **工业园区管委会主任 *** （2018年10月） 各位领导、各位学员：
按照会议安排，结合本次学习培训内容，我就围绕“关于对全国工业园区发展现状的探索与分析”这一主题，与大家共同探讨、互学共勉、交流提高，共寻工业园区建设发展的良好思路和路径，不妥之处，敬请批评指正。
在全球经济中，一国欲取得竞争优势，不能只靠本国全球性大企业，更重要的是要扎根于本土的工业园区。随着需求多样化的发展和技术的日新月异，过去的以完全垄断或寡头垄断获得竞争优势的大企业举步维艰，而众多中小企业以工业园区形式参与市场竞争，却表现出巨大的竞争力。从1985年第一个工业园区——“深圳科技工业园”成立至今的33年间，工业园区作为加速工业化的重要支撑、对外开放合作的重要载体、增加就业岗位的重要阵地，已成为我国加快工业化进程的强力引擎和新的经济增长点。同时，工业园区的发展不仅迅速推动了当地经济的发展和就业机会的增加，而且促进了产业结构的提升和技术的进步。
党的十八大报告提出了全面建成小康社会和和经济建设的战略性目标“转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番。科技进步对经济增长的贡献率大幅上升，进入创新型国家行列。工业化基本实现，信息化水平大幅提升，城镇化质量明显提高，农业现代化和社会主义新农村建设成效显著，区域协调发展机制基本形成。对外开放水平进一步提高，国际竞争力明显增强。
”这在很大程度上推进了我国建设工业园区的进程。
随着政府职能的转变，经济和产业政策的调整，我国与WTO规则的接轨，区域与城际竞争愈来愈激烈，我国工业园区的发展在面临新机遇的同时，也面临着严峻的挑战。因此，如何发挥工业园区自身优势，促进同类企业的集聚和整合，延伸产业链条，推进区域特色经济，从而实现行业规模经济，形成产业整体竞争优势就成为亟待解决的问题。同时，政府作为主管部门应进一步优化资源配置，推进城市化进程，着力增强工业园区竞争能力，真正实现可持续发展，从而加快现代工业的发展步伐，提高区域经济综合实力。
一、我国工业园区的发展历史和现状 我国发展工业园区经历了很长的一段历史，早在19世纪末期清朝开始建立现代工业的时候，工业园区就出现了，但在这段历史中工业园区的发展只是断断续续的。在20世纪50年代，由前苏联协助的156个工业项目使中国开始了真正意义上的工业化，并使工业园区的发展达到了一个小小的高潮，但是所有这些努力都是微不足道的，因为工业园区的发展本身始终都没有成为一个主要的议题，而仅仅是整个项目的附属部分，因为所有这些项目都是由政府策划的。
我国工业园区真正的实践开始于改革开放以后，尤其是进入20世纪80年代中期以来，在世界新技术革命浪潮的冲击下，为适应改革开放不断扩大的新形势和把经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来的迫切要求，我国开始了兴办高新技术产业开发区的探索与实践，从此揭开了我国工业园区建设的序幕。结合国内众多研究者的成果和自己的认识将我国的工业园区建设分为四个阶段。
（一）第一阶段，起步发展阶段。即1985年3月至1991年底，这一阶段其实是在经历了1979年到1985年之间经济特区的过渡之后的真正实践的起步。这期间有两件里程碑性的事件值得我们牢记：一是1985年3月，中共中央《关于科学技术体制改革的决定》提出：“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新技术开发区。”二是在1985年4月国家科委向党中央、国务院提出了试办新技术开发区的报告的基础上，于1985年7月由中国科学院与深圳市政府联合创办“深圳科技工业园”，这标志着我国大陆第一个高新技术产业开发区的诞生，这也是中国第一家真正意义上的工业园区。在计划经济占据主导地位的改革开放之初，建设具有特区性质的开发区被视为是为当时特定的发展目标服务的，是探索社会改革和发展的新路子，目的是为了扩大就业和增加国家外汇储备。我国及时抓住了跨国公司的生产向全球转移的机遇，建立了工业园区，发挥了低成本的优势，参与到新国际劳动分工中去，赚得了加工利润，扩大了就业机会，提高了生活水平。
（二）第二阶段，数量膨胀阶段。即1991年底至1997年底，这一阶段在园区数量上取得了突飞猛进的扩大，起始于邓小平南巡讲话，终止于亚洲金融危机。全国各地市、各县区甚至于乡镇、农村都兴起了“开发区”热，达到了“镇镇建区、乡乡办园”的地步，形成了新一轮的征地圈地高潮。
（三）第三阶段，平稳调整阶段。即1998年初直到2002年底，起始于党的十五大，终止于党的十六大。这期间有亚洲金融危机的影响，全国收缩银根造成大量匆匆上马的园区由于资金不能到位而被闲置或搁置，使得大量农田荒芜，留下了大批的“半拉子”车间厂房。经济复苏后，有的园区得以重新启动，但发展势头不猛，但绝大部分已建成的园区在此期间已取得了长足的发展。
（四）第四阶段，清理整顿和“重新洗牌”阶段。即2003年初至今，起始于国务院对全国各类开发区的清理整顿。据统计，目前全国拥有各类工业园区约22000多个，其中国家级的经开区、出口加工区、保税区等478个（包括215 个经济技术开发区、116 个高新技术产业开发区、147 个其它各类国家级产业园区）、省级各类开发区1170个、其它各类园区20352个，可见我国产业园区出现了严重的供给过剩情况，园区建设达到了混乱的地步，园区“圈地”成风，造成土地价格过高，农民失地情况严重，围绕园区引发的社会问题颇多，迫使各级政府关停不合格的园区和重新整顿规范园区，促进园区大规模地 “洗牌”，为园区的健康持续发展打下了良好的基础。
我国加入WTO之后，工业园区的发展环境发生了转变，优惠政策将逐渐削弱，工业园区发展和建设已经不能沿袭早期的模式。一方面，工业园区需要降低对政府扶持的依赖性，从而在公正、透明的基础上展开竞争；
另一方面，需要以企业集群思维提升工业园区的发展水平。需要依托地方集群优势，促进本地企业在与跨国公司的竞争与合作、交易与交流中实现双赢互动，使园区企业脱离低成本竞争的陷阱，在创新基础上参与全球竞争。
二、我国工业园区发展中存在的主要问题 目前，我国的工业园区建设已经成为加快制造业基地建设的重要载体，各级地方政府在工业园区的规划建设中表现了极大的积极性。有着政府的参与极大地促进了园区的建设和创新，我国这种政府主导型的园区建设模式是园区成功的第一要素，但也正是由于政府的过度参与和干预又对园区的进一步发展带来了诸多不利和问题。同时，园区自身建设的不到位也引发了相关问题。
（一）发展战略不清晰，规划不合理。我国工业园区基本上属于政府主导型，官僚主义作风严重、不按经济规律办事的痕迹明显。目前，国内的工业园区产业结构趋同、同质化竞争激烈，由此还导致了城市产业结构的同质化，因此国家和地方政府不得不开始产业结构调整。工业园区产业结构雷同，资源大量浪费。不顾及产业的优化和产业结构的调整的结果是制约了经济的发展，造成社会资源、土地资源的巨大浪费。
（二）产业定位和规模定位脱离实际。定位脱离实际造成招商引资困难时，实际招商引资中又不得不放宽条件，这又导致工业园区说的和做的不一致、目标和现实反差大。
（三）整体竞争力较弱。一是集聚优势不强。园区企业之间的分工与协作不多不深，这除了企业之间在技术与产品方面相互提防外，客观上也由于入园企业从外部植入，相互关系较弱，产业链上的分工很少，每个企业都处于独立运行的状态。由于缺乏产业集聚，产业集聚无法转化为产业竞争优势，园区也无法获取产业集聚所带来的外部规模效应。二是园区内企业间的关联性不足。园区内企业间的关联性不足，没能形成很强的前向拉动和后向推动的作用，产业链上的协作或者没有，或者只是在低层面、低水平上进行，那种相互需求、相互推动、相互渗透的局面尚未形成。三是招商引资无序竞争。全民招商和遍地招商给工业园区招商引资带来了招商引资的无序竞争。各地工业园区竞相出台优惠政策，导致国土出让金和税收大量流失。据招商通数据显示，2017年，我国产业园区整体空置率高达43.2%。即使在商务发达的上海，商务园区的空置率也超过10%，部分园区空置率超过20%。过高的空置率会挤压产业园区公司的盈利空间，影响其资金使用效率。四是缺少服务支撑体系。没有建立与大学和科研机构的制度性联姻，缺少科研成果产业化正常通道；
缺少中介服务机构；
要素市场和商品市场不发达。五是融资难、资金短缺。
目前，国内工业园区普遍面临的主要问题是融资手段少，担保能力弱，投融资主体单一，投融资平台抵御风险能力有限。
（四）投资软环境差。政府管理职能有待完善；
工业园区的管理与服务亟待提高；
工业园区缺乏地气和人气，生活配套较差。目前，处于“筑巢引凤”阶段的工业园区，往往出现这样的情况：园区中的企业呈孤立状态，劳动力分工微弱，交易费用高，企业间缺乏诚信；
中介服务机构缺乏；
人才缺乏，各类教育和培训滞后；
知识流动和积累速度慢，创新文化不足；
甚至管理机构缺乏远见，易滋生官僚腐败，以上这些现象都亟待改变。
三、我国工业园区发展的对策与思路 我国的工业园区建设是一种土地资源的集约配置方式，主要是通过统一规划、配套服务，使某一产业能够相对集中起来，节约管理成本，产生规模效应。工业园区成立33年来对中国的改革开放、体制创新、区域经济发展、城市化推动都产生了深刻的影响。随着政府职能的转变，经济和产业政策的调整，中国与WTO的接轨，区域与城际竞争愈来愈激烈，这就迫使中国的工业园区及其所在城市必须慎重制定其发展战略，不断提升其核心竞争力，实现园区的可持续发展。
（一）经济增长方式由粗放型向集约型转变。近年来，我国的工业园区在发展中坚持科学的发展观，不再只关注园区内入驻企业家数、注册资金、投资额等规模性指标，而是通过技术进步和改善管理，提高生产要素的质量和使用效益来实现经济增长，它要求在人力资源利用上不断提高劳动生产率，不断提高科学技术在经济增长中的作用，在物质资源利用上不断降低物耗水平，不断降低产品成本；
在财力资源的利用上不断提高投资收益率和资金利用效果以追求财政收入增加为目标。这充分体现了中国的工业园区逐步摒弃了那种高投入、高消耗、低质量、低产出的粗放型经济增长方式，从注重规模效益向注重质量效益的集约型经济增长方式转变。
（二）从世界加工中心向高新技术产业发展。在全球化和知识经济到来的时代，发达国家的工业园区已经进入了企业集群的良性发展阶段，而我国这样的发展中国家以出口加工为特征的劳动密集型工业园区却面临着严峻的挑战。城市和区域的竞争愈演愈烈，营建工业园区的风险性正在增加，以生产低附加值产品的制造业为主的工业园区，作为工业发展的政策工具，其重要性受到质疑。随着现代交通和通讯等技术的迅猛发展，许多地方的区位要素更新替代了固有的垄断性，国际金融市场自由化降低了资本流通的障碍，标准化生产减少了对工人特殊技能的依赖。产业在全球转移、低成本的区位可以被替代。因此，在联合国工业发展组织的倡议下，发展中国家的工业园区也注重内部产业联系的构建，争相把在全球流动着的生产要素留在本地。
长期以来，中国的工业园区在新国际分工中处于受控制、被选择的地位，很多企业在从事价值链的低增值环节，在进入WTO之后，还受制于技术壁垒和绿色壁垒等非关税壁垒，低成本优势正在逐渐丧失， “世界工厂”的地位正在动摇，这也导致了我国的工业园区面临着残酷的产业转移和工业园区空洞化的问题。
随着我国各地产业结构的战略性调整和升级，各地工业园区积极融入到新一轮的国际分工当中，知识流动和积累的速度进一步提高，园区内企业也都相应加大了科技创新的力度，这也直接促使中国的工业园区从以加工制造业为主导的世界加工中心向以高新技术产业为主导的工业园区过渡。
（三）从单一的个体发展转向与区域经济互动发展。集群是一种介于纯市场组织和纯层级组织之间的“中间性体制组织”，它能够克服层级组织协调成本过高导致的规模不经济和市场交易成本过大导致的市场失灵的风险。工业园区在这些年的发展中通过企业之间的分工与协作，交流与沟通降低交易成本，实现了追求范围经济的初衷。而工业园区自身的发展也通过产业集群从单一的个体发展转向与区域经济互动发展。
产业集群一般被定义为在某一特定领域中(通常以一个主导产业为核心)，大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。设立工业园区的创意最早就是来源于人们对企业的地理性集群这种经济现象的观察，即企业的经济活动在空间上并非是均匀分布的，而是呈现为局部集中的特征，区域经济学把这种产业集中现象称为“结点”。企业向某一特定地区集中而产生的利益，亦称集聚经济效益，这是经济工业园区诞生和发展的重要原因和动力之一。
工业园区具有集聚优势，能够强化区域内部企业和各部门之间的社会网络联系，增加区域社会资本，集聚区域经济发展所需要的要素和资源；
此外，园区发挥优化配置资源的能力，能够充分发挥生产要素的作用。工业园区的建设初期是一个极化的过程，通过集聚作用将大量要素集中到园区中来，利用园区的资源配置和优化能力充分发挥要素的作用，园区发展到一定阶段之后，通过扩散效应，带动整个区域经济的发展。
反过来，区域经济竞争力的提高又能够通过增强地方的经济实力、改善区域投资环境(金融资本)、提高国民的受教育程度(人力资本)、完善基础设施建设(基础资本)、增强区域社会影响力(社会资本)等途径改善工业园区的资本拥有情况和社会网络关系，最后通过创新、市场和资源筹措能力三个方面促进工业园区向更高的层次发展。
四、我国工业园区发展的政策建议 鉴于工业园区对区域经济发展的战略意义，如何针对地区比较优势，采取有效的措施，支持工业园区的发展，就成为摆在地方政府面前的一个迫切需要解决的问题。建立工业园区，需要政府、企业、社会中介等多种力量介入，政府做用尤其重要。我认为，政府的角色应该是着力改进影响企业竞争力的环境。在这方面，企业集群作为一种新的思路将帮助政府重新定义和设计地区经济发展的途径和目标；
建立工业园区就是政府公共政策付诸实践的好机会。不过，政府只为园区企业提供高质量的公共物品还是不够的，政府应高度关注的是工业园区的区位选择和产业定位，并为园区内企业培育形成战略协同的软环境。
（一）完善政策。随着我国加入WTO和市场经济体制的不断完善，各地、各园区制定的园区发展政策必须进行规范，废止不符合WTO规则和国家法律法规的政策，制定符合WTO规则和国家法律法规、促进地方经济发展的新政策。
（二）重视工业园区的区位选择与产业定位。工业园区发展有赖于企业间协作，因此，要构建和发展工业园区，就必须从产业关联性的角度去关注工业园区的产业定位与集聚。构建工业园区的首要任务是考虑区位的选择。区位选择的主要变量是区位在创新体系中的作用以及成本因素。工业园区的构建应满足产业竞争的长期需要，特色工业园区的产业定位应该基于本地区已有和正在形成的产业集群。
（三）合理规划，综合发展。园区开发建设要立足于规划先行，要把加快园区开发建设作为增强区域竞争力的突破口来抓，坚持“高起点规划、高水平设计、高强度投入、高质量建设、高效能管理”，建设具有较强综合实力的工业园区来带动周边地区的发展。工业园区的开发建设机构根据与经济发展局等经济部门共同研究、科学预测工业用地的需求状况，将工业用地划分为轻工业园区、普通工业园区、重工业园区和工业商业园区，充分体现出环境保护、合理用地和满足特殊项目用地需求的规划目标。
（四）有效控制工业用地市场。政府可在新的土地利用规划发布实施后，将大部分的工业用地按规定价格出让给专门机构，专门机构成立后，对项目的落户有了更大的主动性和选择性，对于一般项目用地，实行只租不卖的办法，对符合产业规划的项目，可以优惠的价格进行租售，牢牢控制土地利用效率，避免小项目、落后项目长期圈占土地，政府控制乏力的现象。对入园企业的单位土地投资密度、投入产出率和上缴税收等，都应制定科学合理的标准，提高有限土地资源的利用率。
（五）工业用地保持增值，增强建设的融资能力。专门机构在获得土地使用权后，经开发建设并随着经济的发展，土地必然有着巨大的增值空间，这将大大增强专门机构的资产实力，使土地的增值收益不会无端流失，进一步增强开发建设的融资能力。
（六）创新管理体制。工业园区的管理模式逐渐从一级政府的形式转向企业经营模式，依靠有深厚行业背景的专门机构管理，通过为园区内的企业提供增值服务，实现园区的可持续发展。
1.能够以灵活的方式，成为外资进入园区的有效载体专门机构可按照新加坡裕廊集团的经营模式，对于土地可以出租、转让、建设通用厂房、量身定做外商需要的厂房等方式，全方位满足各类项目的用地需求，避免园区目前通用厂房零散、设计建设水平不高、功能不能与国际接轨而难以出租的现象继续发生。
2.注重培养和引进园区所需的各类人才。
3. 有效进行工业园区后续的管理与服务，形成工业园区的产业服务管理体系，达到亲商、安商、以商招商的服务目标。
4.进一步加快信息化推进步伐，建设具有国际竞争力的工业园区，必须有一个强大的内在动力，这个动力，应该是信息化推进现代化，也只有信息化才能成为基地发展的内在动力，信息化带动工业化，走新型的工业化道路。
5.重点加强园区聚集整合和产业化建设加强园区产业化规划，提高产业现代化水平。园区产业规划和建设，一是要抓好产业定位。园区建设要有意识地根据产业关联度培植企业群，发展园区产业集群，形成主导产业区。要有一个具有鲜明特色的主导产品；
要围绕主导产品发展一系列生产和服务；
要企业间关系紧密，既有竞争又有协作。从上述特色出发，必须克服急功近利的思想，不能为了短期效益，不顾园区的长远发展，必须打破地方利益的局限，坚持抓好产业规划的实施。二是要抓好聚集整合。要以特色产业为主，形成产业的群体规模优势，必须加强相同产业的空间整合，使量大面广、规模普遍较小的同类型企业聚集，才能适应社会化分工和专业化协作要求，更好地发挥产业群体的规模效益。
发言完毕，谢谢大家。